Публикации

Верховенство закона

Российские государствоведы исходили из того, что одну из определяющих ролей в становлении правовой государственности играет принцип верховенства закона. Этот принцип понимался ими как необходимость подчиняться закону всем социальным субъектам; ни один государственный орган, должностное лицо, любая общественная организация, ни один человек не освобождается от этой обязанности. В соответствии с подобной трактовкой они создали полновесное представление о верховенстве закона, состоящего из следующих положений: а) закон как господство безразличных норм права; б) закон в материальном и формальном значении этого понятия; в) акты законодательные, правительственные и судебные, их соотношение; г) законы основные и обыкновенные; д) чрезвычайный указ; е) пути реализации верховенства закона.

Учение о правовом порядке как господстве безличных норм права развивалось в России под несомненным влиянием учения Руссо о верховенстве закона и о гражданском равенстве [484а, с.176-178]. Закон как высшая норма государственной жизни приходит на смену произволу самовластного лица или лиц, властвовавших по личному усмотрению, с позиций силы, а не права. Он выражает некоторые общие безличные правила поведения многих людей, независимо от конкретных качеств последних. Развивая эту позицию руссоизма, А.С.Алексеев сожалел, что эта идея недостаточно оценена и использована в современной ему науке государственного права. Он подчеркивал, что после перехода России к представительному строю следует признать самостоятельный авторитет права и покончить с воззрением на него как на предписание носителей власти. Государство — не сумма бесправных и безгласных подданных, связанных подчинением абсолютной сверхправовой силе, а союз свободных граждан, способных подчиняться лишь безличным велениям, которые говорят или словами закона, или устами учреждений, законом же призванных повелевать в интересах целого, в пределах и в формах закона [15, с.16]. Государство охраняет индивидуальную и политическую свободу человека тем, что ставит ее под защиту закона. Защита закона действительна в том государстве, в котором этот закон является правилом, обладающим высшим авторитетом, недосягаемым человеческому произволу; другими словами, защита закона действительна в государстве, в котором закон устанавливается не личной волей правителей, а волей государства как организованного народного единства, в котором закон как высшая норма подчиняет себе все другие акты власти [13, с.168].

В отличие от немецкой доктрины, отстаивавшей необходимость для государства органа, которому бы принадлежала высшая решающая власть, русский государствовед считал, что современное правовое государство характеризуется именно тем, что оно не знает суверенной власти, сосредоточенной в одном лице или группе лиц, хотя бы это лицо и носило титул монарха, и хотя бы эта группа лиц и именовалась парламентом. В правовом государстве не существует ни суверенной власти, ни суверенного органа, а существует лишь суверенный закон, рождающийся в результате сложного юридического процесса, в котором принимают участие несколько органов в формах, установленных конституцией. Постановление ни одного из этих органов само по себе не создает обязательные правовые нормы, а производит юридический эффект лишь при условии его согласованности с постановлениями других органов. Ни один из этих органов в процессе правотворчества не занимает преимущественное перед другими положение; все они между собой координированы в том смысле, что участие каждого из них одинаково необходимо для того, чтобы закон получил юридическую силу. Отсюда следует, что республики и монархии представляют собой разновидность одного типа — правового государства. Этот тип сложился под влиянием того воззрения, по которому высший авторитет в государстве не может исходить от чьей-либо воли — одного или нескольких лиц — он должен принадлежать закону, то есть общим правилам, воплощающим собой правосознание народа. Правовое государство характеризуется тем, что в нем господствует закон не только в смысле общих правил, которые в силу этой общности носят в себе гарантии устойчивости и равного, а потому и справедливого и нелицеприятного ко всем отношения, но и в смысле норм, выражающих правовые представления народа и отвечающих на общественные запросы и нужды страны. Чтобы законы соответствовали этим требованиям, они не могут быть предписаниями физической воли лица или лиц, а должны быть результатом правовой деятельности учреждений, своей организацией приспособленных к тому, чтобы отражать интересы и потребности народа. По мнению А.С.Алексеева, такими учреждениями являются органы народного представительства [14, с.67, 68, 105].

Следующим аспектам данного принципа было понимание закона в материальном и формальном аспектах. Во времена господства полицейского государства известно было только материальное понимание закона: закон есть общая (и постоянная) норма, исходящая от верховной власти; наоборот, конкретное (и преходящее) веление, исходящее от той же власти не признавалось законом. В конце XIX — начале XX в. господствующее положение заняла позиция, согласно которой закон должен отличаться от правительственных распоряжений по внешним, формальным признакам. Эта точка зрения, широко распространенная в немецкой юридической литературе, активно развивалась в России. Так, Ф.В.Тарановский указывал, что начало правомерности правления государственной власти выставляет по отношению к законодательству два существенных требования: одно — формальное, другое материальное. Первое заключается в том, чтобы законы издавались компетентными государственными органами в установленном законодательном порядке, второе — чтобы законы по содержанию не выходили за правовые пределы, поставленные на пути вмешательства государственной власти в личную и общественную жизнь человека. Эти требования удовлетворяются через установление особой категории основных законов и наделение их наибольшей в государстве силой обязательного действия [541, с.491].

А.С.Алексеев считал, что для того, чтобы в государстве господствовала не произвольная власть, а его юридическая воля — закон, необходимо, чтобы он по определенным внешним признакам отличался от других актов власти, и прежде всего от административных распоряжений. Формальное различие между законами и административными распоряжениями достигается за счет того, что эти различные акты исходят от различных органов, каждый из которых имеет строго определенные формы и предел деятельности. Законами он предлагал считать лишь те нормы, которые получают свое оформление с участием народного представительства; остальные акты власти, состоявшиеся без него, будут считаться правительственными распоряжениями, подчиненными закону и имеющими обязательную силу лишь постольку, поскольку они согласны с законом [13, с.199].

Стремление последовательнее разграничить материальную и формальную стороны закона в русской политической мысли не было самоцелью. Оно было инициировано практической потребностью: обособить акт законодательный как высший нормативный акт от предписаний правительственных и судебных, развести и сделать в известном смысле конкурирующими по нормативному значению правовые документы, исходящие от различных властей.

Вопрос о материальном и формальном аспектах закона русскими государствоведами рассматривался в связи с вопросом о природе и соотношении законодательных и правительственных актов. Н.М.Коркунов, оперируя формальным пониманием закона, полагал, что между законодательством и правительством в конституционном государстве существует различие не материального характера, а формального; что законодательные и правительственные акты различаются не по содержанию, а по форме. Все постановляемое правительством с участием народного представительства есть законодательный акт, все постановляемое односторонней властью правительства — акт правительственный. Понятие законодательного акта не обусловлено какой-либо определенной конкретной формой государства, оно предполагает только обособление в общей сфере верховного управления особой группы актов власти, имеющих одну определенную форму, придающую им высшую, безусловную силу, делающую их последним проявлением государственной власти и мерилом всех других актов государственного властвования. По мнению русского государствоведа формальное различие законов и указов только тогда может иметь практическое значение, когда к нему присоединяется и соответствующее различие в силе [286, с.8, 11, 13, 35]. Законодательным актом может быть отменен всякий иной акт государственной власти, а сами законодательные акты могут быть отменены и изменены только законодательным путем. Указ имеет обязательную силу лишь при условии непротиворечия его закону. В силу такого подчинения указов закону указ не может ни отменить, ни приостановить действия закона, ни освободить кого-либо от подчинения закону. Если в конституции прямо указано, что по определенному предмету юридические нормы должны быть установлены законом, указы этих предметов касаться уже не могут. Из начала подчинения указов законам следует также, что указом не может быть установлено обязательное толкование закона. По определению Н.М.Коркунова, указ есть «общее правило, установляемое в порядке управления» [284, с.227]. Указ отличается от закона отсутствием законодательной формы; от других актов управления — тем, что им устанавливается не частное распоряжение, а общее правило.

Указы могут относиться ко всему тому, что составляет предмет деятельности государственного управления. Но юридическое значение имеет лишь то различие в содержании указов, которым обусловливается различие в их обязательной силе. Таково различие указов, устанавливающих юридические нормы, и указов административных, или технических.

Русский государствовед подчеркивал, что технические указы издаются исключительно в интересах целесообразного осуществления подчиненными органами задач управления. Поэтому и требовать их действительного соблюдения вправе только сама административная власть как единственно управомоченная к суждению о том, чего в данном случае требуют истинные интересы управления. С другой стороны, и обязательность технических указов ограничивается только органами администрации, так как только для них, а не для частных лиц и не для суда обязательно в своей деятельности сообразовываться с требованиями административной целесообразности. Но в процессе своей деятельности администрация сталкивается с интересами частных лиц, разграничение которых с интересами администрации не определено законом. Указ, изданный администрацией в разграничение интересов, и будет юридическим указом. Юридические указы распространяются и на частных лиц, которые не принадлежат к администрации. Как нормы права они обязательны не только для администрации, но и для суда, и обязательное толкование их содержания составляет дело судебной власти [284, с.228-239].

Итак, формальное понятие закона дает возможность последовательно отличать его от правительственных распоряжений, которые должны находиться в пределах закона. Закон есть высшая форма права, которой распоряжения не должны противоречить. Обязательная сила закона, с юридической точки зрения, бесконечна, она распространяется на все случаи, которые могут возникнуть с момента обнародования до отмены его установленным порядком. По степени своей юридической силы закон имеет первенство над судебными и административными распоряжениями, так как им одним устанавливаются общие нормы публичных и частных правоотношений. Судебное решение заключает в себе применение закона к конкретному случаю; судебный приговор должен быть основан на законе, в противном случае он не будет иметь обязательной силы. Обязательная сила судебного приговора исчерпывается применением его к тому случаю, по поводу которого он постановлен. Для других подобных случаев он имеет значение прецедента, то есть руководствующего принципа, необязательного, впрочем, для судей.

С вопросом о материальном и формальном подходах к пониманию закона связана и градация законов на основные и обыкновенные. Формально законом часто считались любые решения, принимаемые с участием органов народного представительства, хотя по реальному своему содержанию и значению они могли существенно различаться. Отсюда — потребность в содержательном, функциональном разграничении законов. Ведущую роль среди всех законов большинство юристов отводили конституции (основному закону). Так, Ф.В.Тарановский писал, что основные (конституционные) законы определяют, с одной стороны, устройство высших государственных органов, в компетенцию которых входит законодательная деятельность и порядок издания законов, с другой -субъективные публичные права граждан. Таким образом, в основных законах устанавливаются и правовые формы, и правовые пределы законодательства. Основные законы наделяются наибольшей в государстве силой обязательного действия и стоят в этом отношении выше всех остальных законов, которые в отличие от основных называют обыкновенными. Обыкновенные законы не могут нарушать законов основных, и в принципе обыкновенные законы действительны при условии непротиворечия их законам основным. Для того же, чтобы начало подчинения обыкновенных законов законам основным проводилось на практике без особых затруднений и с достаточной определенностью, основные законы наделяются некоторыми формальными признаками отличия от законов обыкновенных. Формальное отличие направлено на то, чтобы сообщить основным законам легкую распознаваемость, большую по сравнению с обыкновенными законами устойчивость. Характерным отличительным формальным признаком основных законов является особый порядок их издания. Для проведения грани, отделяющей основные законы от обыкновенных, применяется подобный принцип, что и для разграничения законов и указов. Русский государствовед делал оговорку, что когда речь идет об особом порядке издания основных законов, то при этом имеется в виду не первоначальное их издание, а только возможное их последующее изменение. Особый порядок для изменения основных законов преследует одну цель — придать основным законам некоторую неподвижность и возможно большую устойчивость [541, с.491, 495, 496].

Есть еще один важный аспект вопроса о природе и характерных качествах закона и прерогативах законной власти. Как быть в случае наступления в стране, отдельном ее регионе угрожающих обстоятельств, нарушающих привычный уклад жизни и представляющих опасность стабильному существованию государства? В таких условиях необходимы быстрые, нестандартные и оперативно выполняемые решения. Как и кем они должны приниматься, чтобы был сохранен господствующий правовой принцип, чтобы не нарушалось начало законности? В связи с этими вопросами дореволюционные ученые разрабатывали тему о чрезвычайно-указном праве.

Некоторые авторы оправдывали существование института чрезвычайно-указного права, то есть права главы государства в известных случаях своей единоличной властью принимать меры и предписывать нормы, относящиеся к компетенции законодательных органов. Так, Н.М.Коркунов считал недопустимым издание правительством чрезвычайных указов, которые изменяют или отменяют существующие законы. Но издание таких указов в принципе возможно «только когда это необходимо, и только пока необходимо» [284, с.278].

С.А.Котляревский рассматривал институт чрезвычайно-указного права как средство преодоления препятствий, возникающих в исключительные моменты государственной жизни, когда возможность осуществления господства права встречает серьезные препятствия. Объективная неизбежность способна приводить к разрывам в правовом преемстве. Предотвращению этих разрывов и служит чрезвычайно-указное право, хотя оно и нарушает принцип верховенства закона, в силу которого изменение существующего закона или принятие нового требует согласия народного представительства. При чрезвычайно-указном праве это согласие (или несогласие) дается после того, как новый закон уже введен в действие или изменено действие ранее существующего закона. Самое главное, подчеркивал он, чтобы чрезвычайно-указное право применялось лишь там, где есть действительно «исключительные обстоятельства». Чрезвычайное положение предполагает исключительные, более или менее скоропреходящие обстоятельства; последним соответствуют определенные нормы, рассчитанные также на кратковременное применение и более или менее существенно отступающие от обычного порядка. Кроме того, так как в них заключается и противопоставление обычного и чрезвычайного, они нисколько не верховенства исключают для этого обычного порядка полного признания верховенства права [296, с.354-362].

С других позиций к институту чрезвычайно-указного права подходил А.С.Алексеев. Он считал, что этим институтом серьезно подрывается начало верховенства закона, ибо оно вооружает монарха властью в отсутствие парламента не только принимать исключительные меры для отвращения грозящей государству опасности, но и устанавливает правовые нормы, регулирующие типичные отношения и рассчитанные на длительное существование. Вопреки тем, кто считал чрезвычайно-указное право необходимым коррективом прерывности занятий парламента, русский государствовед считал, что это право, дающее широкий простор усмотрению правительства в области законодательства, никоим образом не может быть приведено в согласие с основными началами конституционного строя, требующими, чтобы все важнейшие государственные акты были актами общественного самоуправления. По его мнению, потребность в правовых предписаниях, регулирующих нормальные общественные отношения, обусловливается не исключительными обстоятельствами, возникающими внезапно и не могущими быть предвиденными в течение законодательных сессий, а вызывается общественными условиями, которые складываются постепенно и всегда могут быть замечены законодательными органами.

Исключительные обстоятельства, которые наступают неожиданно и которые недоступны предвидению этих органов, вызывают потребность не в органических законах, рассчитанных на длительное существование, а в чрезвычайных временных мерах. Для принятия таких мер не требуется институт чрезвычайно-указного права, дающий правительству право указами регулировать общественные отношения, а достаточно узаконений, уполномочивающих в случаях наступления обстоятельств, грозящих государству крайней опасностью, издавать временные чрезвычайные меры с тем условием, чтобы одновременно с этими мерами было издано распоряжение о созыве в кратчайший срок парламента для узаконения этих мер [16, с.58, 59, 74].

В теоретических исследованиях русских государствоведов и политиков тщательно изучался вопрос о путях реализации принципа верховенства закона. Так, Ф.В.Тарановский считал, что для действительного утверждения в законодательстве начала правомерности необходимо установить особые гарантии, то есть специальные меры защиты основных законов от неправомерного изменения и нарушения их законами обыкновенными. Соответственные меры могут приниматься или в процессе издания законов, при их обнародовании, или в порядке применения законов. По его мнению, современный государственный строй не выработал надежных юридических гарантий для обеспечения правомерности в законодательстве. Вместо них действуют гарантии политические, которые создаются благодаря соучастию в законодательстве различных элементов — народного представительства, двух законодательных палат, правительства. Все эти элементы взаимно сдерживают друг друга и, таким образом, предохраняют законодательство от нарушения основных законов. Не следует также забывать о внутренней моральной сдержке у лиц, участвующих в отправлении функций верховной власти. Без внутренней моральной сдержки деятельность государственных органов всегда может привести к некоторому произволу [541, с.498-501].

Б.А.Кистяковский исходил из того, что для осуществления принципа верховенства закона и повышения авторитета последнего решающее значение имеет создание народного представительства, наделенного законодательными полномочиями; оно означает принципиальное признание правового начала, по которому действующее право должно постоянно соотноситься с народным правосознанием [256, с.646].

Заслуживают внимания замечания Н.М.Коркунова относительно формы законодательных актов. По его мнению, форма законодательных актов должна обеспечить им: а) обдуманность выработки и б) должный авторитет в глазах общества. Обдуманность законодательных актов требуется потому, что ими устанавливаются границы действия и условия обязательности всех других актов государственной власти. Законодательные акты служат высшим формальным мерилом всего, что совершается в государстве. Обдуманность и авторитет закона зависит от того, от кого и как он исходит [287, с.40, 41].

С.А. Котляревский считал, что повелительная сила закона основывается на его внешней авторитетности, в которой не заключается необходимо признак внутренней справедливости: последняя должна быть сюда привнесена. Верховенство закона имеет смысл лишь при предположении, что закон справедлив и способ его создания есть в тоже время возможное при недостатках человеческой природы обеспечение этой справедливости. Если закону присущи свойства общего правила, которые обосновывают равное подчинение ему людей, то это равенство, сколь ни важно оно в истории правовой организации общежития, есть чисто внешнее. Законы, продиктованные религиозным фанатизмом и национальной нетерпимостью, законы, легализующие прямое гонение, могут действовать тем разрушительнее, чем точнее в них проведено начало равенства. Признание равных прав и равных обязанностей может доставить правовое удовлетворение лишь тогда, когда эти права и обязанности сами имеют некоторое оправдание. В основе этих прав находится представление о достоинстве человеческой личности, которое должно быть отражено в действующем праве и в известных пределах является его молчаливой предпосылкой [296, с.393, 394].

Гарантию соблюдения границ между законом и административным распоряжением А.С.Алексеев видел прежде всего в ответственности министров, в том, что правительственные органы отвечают за закономерность своих правительственных актов. Министерская ответственность сама по себе, при отсутствии других регуляторов, недостаточна для обеспечения ненарушимости форм, требуемых для издания закона и для соблюдения границ между законом и распоряжением. Она является достаточным средством для предупреждения прямого нарушения конституции и издания правительственных распоряжений, противоречащих законам, но совершенно неприменима к тем случаям, где нет со стороны правительственных органов ни намерения злоупотребить своей властью, ни произвольно ворваться в чужую сферу, но где по ошибке, без злого умысла, по неясности или сомнительности проведенных между различными компетенциями границ произошло нарушение этих границ. В таких случаях наиболее

действенной гарантией является контроль суда. Суд имеет право проверять законы с точки зрения их соответствия с конституцией, а административные распоряжения — с точки зрения их закономерности. Судья обязан применять лишь то, что законно. Он не призван судить об объективном праве, а лишь о правах субъективных. По его мнению, государство, которое призвало суд охранять публичные права, создало одну из важнейших гарантий законного порядка. Закон получает настоящую силу лишь там, где для применения имеет в своем распоряжении приговор суда [18а, с.217, 218].

Н.И.Палиенко также главной гарантией правильности управления считал контроль судов. Последовательное проведение в жизнь принципа, что судебный контроль есть необходимое и наилучшее средство поддержания законности в государстве и защиты прав граждан, требует не только распространения этого контроля на акты управления, административные распоряжения со стороны их соответствия законам (административная юстиция), но и на область самого законодательства, на акты законодательных учреждений, особенно со стороны соответствия обыкновенных законов законам высшего порядка — конституционным, где последние имеют высшую юридическую силу в сравнении с первыми [401, с.32, 33].

Подводя итог освещению взглядов российских государствоведов на принцип верховенства закона, можно утверждать, что для них он являлся важнейшим конструктивным элементом правового государства и необходимым условием реализации личной и социальной свободы человека. Они сформировали основные теоретические положения учения о законе. Представляя политические и юридические характеристики закона как социального института, это учение объясняло логику приобретения законом своего верховенства и в дальнейшем построения и функционирования самой государственной жизни. Как верно замечает Н.В.Сильченко, российским государствоведам удалось «найти такие узловые точки опоры в концепции верховенства закона, которые с одной стороны, удерживали ранее накопленные и не потерявшие значимости знания по данной проблематике, а с другой — отвечали вновь возникающим правовым реальностям» [502, с.4]. Однако сформулированные положения не были лишены и противоречий.

Теоретические суждения русских государствоведов позволяют утверждать, что в учении о верховенстве закона логически можно исходить из понимания закона в материальном либо в формальном смысле. Первый подход отрицает верховенство тех актов законодательства, которые составляют продукт осуществления не нормативной, а прагматической функции (теория П.Лабанда). Понимание закона в материальном смысле приводит к выводу о том, что не всякий закон является высшей нормой, связывающей и обязывающей правительственную власть. Закон в материальном смысле (закон — общая норма) по сути не отличается от правительственного распоряжения ни своим происхождением, ни степенью своей юридической силы.

Второй подход заставлял признать верховенство закона за каждым актом законодательных установлений, независимо от материального содержания этого документа.

Эти позиции с правовой точки зрения неравноценны. Уже тогда отмечалось, что концепция закона в материальном смысле существенно умаляет значение конституционного начала, по которому ни один закон не может быть принят без участия народного представительства. Эта концепция административные акты парламента низводит на уровень правительственных распоряжений. Напротив, концепция верховенства закона в формальном смысле распространяла начало, по которому «ни один закон не мог быть издан без народного представительства» [172, с.15]. Каждый акт, изданный при участии народного представительства, эта концепция поднимает на высоту, недоступную для актов управления. Отсутствие формального критерия, отличающего закон от указа, не только делает невозможным обеспечение господства закона, но даже саму иерархию государственных актов, различие их значимости.

В правовом государстве господствующее положение должен занимать только закон; поэтому представляется последовательным вывод русских государствоведов об институте чрезвычайно-указного права как структуре, находящейся в противоречии с требованиями правового государства. С политической точки зрения, это удобное средство для правительственной власти по своему усмотрению вносить произвольные коррективы в законодательную сферу.

Едва ли отвечает требованиям правового государства позиция относительно указов, издаваемых непосредственно конституционным монархом, которые не предполагают специальных полномочий законодательной власти. Подобная ситуация в некоторых чрезвычайных случаях может привести к отмене действия закона. Можно согласиться с утверждением М.Н.Марченко, что отход от идеи незыблемости чрезвычайно-указного права и переход на позиции «верховенства закона означал в тот период ничто иное как начало становления и развития в России идей правового государства» [341, с.395].

Исходя из того, что воплощение в жизнь принципа верховенства закона находится в неразрывной связи с правосознанием граждан, как подвластных, так и властвующих, представляются хоть и необходимыми, но недостаточными такие гарантии верховенства закона, как министерская ответственность и судебный контроль. Повышение правовой культуры является базисным средством против нарушения действующих законов и издания законодательных актов.

Похожие работы