Публикации

Принцип разделения властей

Составной частью теории правового государства российские государствоведы считали принцип разделения властей. Это объяснялось тем, что данный принцип они рассматривали не только как содержательное понятие, обладающее немалым эвристическим зарядом для решения различных теоретических проблем, но и как важнейший политико-правовой механизм функционирования политической системы. Речь в первую очередь шла об адаптивных свойствах принципа разделения властей, что являлось актуальным для политической действительности российского общества и государства, вставших на путь реформирования и модернизации. Российские либеральные государствоведы считали, что теоретическая разработка этого принципа будет во многом способствовать «снятию» разрушительных, деструктивных элементов в развернувшихся со второй половины XIX века процессах преобразования политической системы России.

Государствоведы дореволюционной России исходили из понимания принципа разделения властей как принципа власти политико-правовой. При разработке этой темы они сталкивались с проблемой формирования представления о государственной власти как единой и неделимой. Суверенная государственная власть не представляет собой какого-то механического агрегата определенных полномочий в территориальных пределах государства, но органическое единство всех правомочий единой воли государственной личности, властвующей в пределах всей территории государства. Единая личность государства и его единая властвующая воля не могут быть делимы. Так, Н.И.Палиенко считал, что на территории одного государства может существовать одна суверенная государственная власть. В своей территориальной сфере суверенная государственная власть исключает всякую иную суверенную власть и сама не может дробиться на несколько суверенных властей. В этом случае она не являлась бы высшей территориальной властью, не говоря о том, что подобное дробление суверенной власти противоречит самой ее природе, которая представляет собой не механическую сумму прав властвования, но потенциальную полноту всех. Государственная власть, судя по целям, которые она осуществляет, и по формам, в которых она действует, проявляется в различных функциях, из которых основными выступают законодательство, суд и управление в материальном и формальном смысле. Эти функции и могут распределяться различным образом между различными органами одного государства. Каждый орган имеет свою, юридически определенную сферу действия, компетенцию. Но, так как это органы одного и того же государства, осуществляющие одну и ту же государственную власть, то никакого деления этой власти нет.

Таким образом, с точки зрения Н.И.Палиенко, сформировать представление о неделимости суверенитета как свойстве власти возможно при рассмотрении принципа разделения властей как разделения функций. Он имел в виду распределение функций верховной власти между различными самостоятельными органами. Подобное распределение властных полномочий являлось наиболее действенной гарантией юридического ограничения верховной власти, формальной связанности ее объективным правом [400, с.449-502].

A.С.Алексеев также руководствовался тезисом о единстве государственной власти. Под разделением (обособлением) властей он понимал такой порядок, при котором функции законодательства, управления и суда передаются различным органам, которые не изолированы друг от друга. По его мнению, правовое государство характеризуется тем, что распределяет основные функции государственной власти между несколькими органами, из которых ни один не обладает неограниченной властью и каждый находит свой предел в компетенции других органов. Каждая функция государственной власти имеет свой, ее природе соответствующий орган, и каждый из них имеет свою самостоятельную, законом гарантированную компетенцию [10, с.117].

B.М.Гессен считал, что в основу правового государства должно быть положено начало обособления властей. Правовое государство осуществляет двоякого рода функции. С одной стороны, государство законодательствует; государственная власть является творцом положительного права, с другой — то же государство управляет; оно действует, осуществляя свои интересы в пределах им же самим создаваемого права [134, с.12].

А.И.Елистратов писал, что различие законодательства, суда и управления в известной степени связано с различием функций государственной деятельности по устройству правопорядка и его приведению в действие. Означенная деятельность логически слагается из следующих моментов: а) создание юридических норм (издание закона); б) распознавание нарушения этих норм (применение закона); в) осуществление последствий, составляющих санкцию нарушенной нормы (исполнение закона). Соответственно этим задачам в государственной деятельности можно различать нормативную, распознавательную и исполнительную функции — функции законодательства, суда и исполнения [172, с.3, 4].

Одним из условий воплощения в жизнь идеи подчинения государства праву Ф.Ф.Кокошкин считал разделение функций государственной власти. Участие народа или его представителей в осуществлении законодательной власти еще не достаточно гарантирует подчинение государства праву. Необходимо, чтобы государство не только создавало юридические нормы в соответствии с народным правосознанием, но и действовало согласно этим нормам, было ими связано. Трудность этой проблемы в том, что в сфере публичного права находится одно и то же юридическое лицо — государство, которое и создает право, и осуществляет его в качестве субъекта прав и обязанностей, и является судьей при разрешении коллизий права. Практическое разрешение этой проблемы дает разделение властей, благодаря которому государство в лице законодателя, правителя и судьи выступает от имени различных, независимых друг от друга органов. В то же время русский государствовед указывал, что никогда не бывает так, чтобы определенная функция власти осуществлялась всецело одним простым или сложным органом; или, наоборот, чтобы один орган осуществлял государственные акты лишь одного рода, без всякой примеси актов другого рода [280, с.222, 263].

Наряду с функциональным подходом к принципу разделения властей в русском государствоведении существовали и иные точки зрения. Одну из них представлял основоположник психологической теории права Л.И.Петражицкий. Он отвергал широко распространенное понимание государственной власти как единой, обладающей принудительной, непреодолимой силой воли государства, как особой личности. «Государственная и вообще общественная власть, — подчеркивал Л. Петражицкий, — есть не воля и не сила, вообще не нечто реальное, а эмоциональная проекция, эмоциональная фантазма; и именно, она, означает особый вид приписываемых известным лицам прав» [410, с.199]. Государственная власть есть социально служебная власть. Она не есть «воля» могущая делать что угодно, опираясь на силу, а представляет собой приписываемое известным лицам правовой психикой этих и других лиц общее право повелений и иных воздействий на подвластных для исполнения долга заботы об общем благе. Важнейшим служением общему благу со стороны государственной власти (субъектов подлежащих обязанностей и прав) является служение праву; и государственная власть есть власть служебная прежде всего и преимущественно по отношению к правам граждан и праву вообще. Государственная организация, представляя явление правовой, императивно-атрибутивной психики, имеет служебный по отношению к соответствующему праву характер.

На основании такого понимания государственной власти Л.И.Петражицкий пришел к выводу, что гражданам принадлежит право на то, чтобы властвующие пользовались предоставленной им правом властью для защиты их прав против неправды; таким образом, на сторону права и против нарушителя становится служебная коллективная сила, и это усиливает гарантию правильного и неуклонного осуществления атрибутивной функции права (исполнительная по отношению к праву функция государственной власти, или «исполнительная власть», включающая в себя право и обязанность наказания правонарушителей).

С атрибутивной природой правовой психики связана потребность в суде, в беспристрастном рассмотрении правовых дел и авторитетном фиксировании соответствующих прав и обязанностей. Этой потребности правовой психики служит судебная власть. Государственная власть способствует и более полному удовлетворению потребности в развитии однообразного и точно определенного правового шаблона и осуществлению соответственной унификационной тенденции, связанной с атрибутивной природой права. Удовлетворению этой потребности и вообще совершенствованию права служит законодательная функция государственной власти, или «законодательная власть», создавая позитивную правовую нормировку для тех областей и вопросов, которые прежде были лишены таковой, определяя, какое позитивное право в каких областях должно быть применяемо [410, с.217-220].

Вопрос о разделении властей в русской дореволюционной политической литературе рассматривал и Н.М.Коркунов. Исходя из понимания государства как юридического отношения, в котором субъектами права являются все участники государственного союза, а объектом выступает государственная власть, он выстраивал свой взгляд на принцип разделения властей. Признание государства отношением многих лиц устраняло то принципиальное возражение, которое немецкие юристы предлагали против теории Монтескье, указывая на несовместимость ее с единством государственной воли. Государственная власть по своей природе не допускает деления. Какой бы независимостью и самостоятельностью ни пользовались органы власти в отношении друг друга, это нисколько не противоречило единству государства как юридического отношения, объединяемого единством объекта. Как бы обособлены ни были отдельные органы власти в осуществлении своих функций, все они одинаково опираются на общее сознание зависимости от государства как единого целого, все они пользуются одной и той же силой. Государственная власть как государственная должна быть предметом совместного пользования всех составляющих государство. Признавая важное значение распределения трех основных функций государственной власти по особым органам в целях гарантий против произвольных действий этих органов, русский государствовед предложил именовать учение о разделении властей учением о «совместности властвования». Под «совместностью властвования» он понимал: а) разделение отдельных функций между различными органами; б) совместное осуществление одной и той же функции несколькими органами; в) осуществление различных функций одним органом, но разным порядком. Таким путем может быть обеспечено взаимное сдерживание воль, участвующих в распоряжении государственной властью.

Н.М.Коркунов делал оговорку, что не следует сводить принцип разделения властей к принципу разделения труда. Два эти начала не только не могут быть отождествляемы, но даже находятся в известном антагонизме. Разделение труда, обусловливая специализацию функций, приводит к зависимости. Разделение властей, напротив, обеспечивает свободу потому, что выражает не специализацию, а совместность властвования. Разделение властей предполагает обособление не разнородных дел государственного управления, а общих элементов, присущих подобной системе. Так, разделение законодательства, суда и управления вовсе не приводит к отделению и замкнутости, а напротив, к тому, что в разрешении важной государственной задачи участвуют органы и законодательства, и управления, и суда.

Разделение властей в отличие от разделения труда не дает экономии силы. Напротив, осложняя осуществление каждой отдельной задачи государственного управления участием в нем нескольких органов, оно замедляет деятельность государственных учреждений, делает необходимой на одно и то же дело сравнительно большую затрату личных сил. Если бы одно и то же учреждение само устанавливало общие правила, применяло их к различным ситуациям, разрешало спорные вопросы, он решался бы проще, быстрее, с меньшей затратой сил. Принцип разделения властей не имеет этих «выгод», но он приводит к сдерживанию власти властью, обеспечивая большую свободу граждан [284, с.212-214].

Разделяя законодательные, управленческие и судебные функции государственной власти, русские дореволюционные государствоведы исходили из того, что органы, осуществляющие эти функции, не равнозначны. Традиционным было признание верховенства законодательной власти. Считалось, что верховная власть не изменит началу законности, если отменит своим новым законом любой из ранее изданных ею законов. Верная началу законности, власть подчиняется закону и в своих судебных решениях, и в своих актах управления. Так, В.М.Гессен считал, что, законодательствуя, государство свободно: оно не связано положительным правом. По своему существу законодательная власть не может быть ограничена законом. Но, пребывая в лице правительственной власти, государство ограничено действующим правом. Издавая закон, государство связывает и обязывает им не только подчиненных ему индивидов, но вместе — непосредственно или опосредованно — и самое себя. Закон налагает известные обязанности на граждан, предоставляя соответствующие права правительству; но в тоже время, закон налагает известные обязанности на правительство, предоставляя гражданам соответственные права. Государство в лице своей правительственной власти так же подчинено закону, как каждый гражданин в отдельности [134, с.12].

Н.И.Лазаревский считал, что необходимость точного и определенного порядка, как в отношениях между собой частных лиц, так и в отношении их к органам власти, и наконец, в отношениях одних органов власти к другим, приводит к необходимости подчинения всей общественной жизни точным и определенным, обязательным для всех правилам. Отсюда исходит требование, что власть, устанавливающая общие правила государственной жизни, должна иметь преимущество перед всеми иными властями. Так как этими правилами являются законы, то законодательная власть должна стоять над другими властями в государстве [312, с.89-90]. По мнению русского государствоведа, в применении к законодательной власти начало разделения властей не означает, что народное представительство может ведать делами, по своей природе являющимися только законодательными. Это начало должно пониматься в том смысле, что административная власть во всех своих действиях подчиняется закону и не имеет права нарушать его. Законодательная власть как высшая может принимать в форме закона любое распоряжение, относящееся и к управлению, и даже к судебной деятельности.

Согласно мнению, принятому в начале XX века, отношения между судом и администрацией существовали в следующем виде: сфера суда является строго ограниченной. То, что к ней отнесено прямым постановлением закона, то к ней и относится. К сфере администрации относится все, что законом не предоставлено ни законодательным учреждениям, ни суду. Нужно особое основание для того, чтобы изъять из ее ведения тот или иной предмет. Эта сфера по содержанию выступала почти безграничной и само собой разумеется, что юридическая природа всех административных актов не могла быть одной и той же. Налицо большое разнообразие, и дать администрации какое-либо позитивное определение по содержанию ее деятельности невозможно.

Н.М.Коркунов исходил из того, что все явления действительной политической жизни, несовместимые с принципом разделения властей, объяснимы с позиций начала совместности властвования. Нет ни одного государства, где бы законодательство, исполнение и суд были строго обособлены друг от друга. Исполнительная власть не только выполняет законы, но и сама устанавливает общие правила, не исключая и юридические нормы, осуществляет и некоторые контрольно-санкционирующие функции. Законодательные учреждения издают не только законы в материальном смысле, а также и административные распоряжения, только облеченные в форму законодательных актов и, кроме того, пользуются некоторой долей судебной власти. Все это находится в прямом противоречии с принципом обособления властей. Но общее начало совместности властвования объясняет собой все эти явления как частные случаи разнообразных проявлений совместности властвования [284, с.223, 224].

Отличительным свойством правового государства в дореволюционной юридической и политической литературе считалась подзаконность правительственной и судебной властей; такая подзаконность необходимо предполагает обособление властей — отделение правительственной власти от законодательной и судебной от той и другой. Сторонник этой позиции В.М.Гессен считал, что власти должны быть не разделены, а обособлены. Такое обособление требует отделения правительственной и судебной властей от законодательной не для того, чтобы их поставить рядом с нею, а для того, чтобы их подчинить ей: оно требует подзаконности правительственной и судебной власти. Уравновешивание властей в теории Монтескье, по его мнению, находится в прямом противоречии с принципом единства государственной власти.

Господство законодательной власти, покоящееся на обособлении властей, является необходимым условием подзаконности правительственной и судебной властей. Именно благодаря подзаконности этих властей отношение между индивидом и государством является правоотношением. Государство в лице правительственной власти выступает правовым субъектом; точно так же правовым субъектом выступает гражданин. Субъективные публичные права гражданина обеспечиваются системой юридических гарантий, осуществляющих на практике идею правового государства. Последовательно отстаивая приоритет законодательной власти, В.М.Гессен вместе с тем немалое внимание уделял объяснению своеобразия правительственной власти, особенностей ее функционирования, выявлению наиболее гибких и эффективных форм контроля со стороны представительных учреждений за законностью и целесообразностью правительственных актов [133, с.131-145].

По мнению А.Д.Градовского, административные власти в своих требованиях должны постоянно основываться на законе: административные власти своими действиями и распоряжениями никогда не должны нарушать личных и общественных прав, основанных на законе. Законы устанавливают пределы административной деятельности, но не определяют ее содержания. Правительство часто не столько исполняет закон, сколько пользуется государственными средствами в законных пределах. Не имея значительной доли свободы, возможности самоопределения, административные власти не могли бы выполнить своего предназначения. Но при значительной свободе действий административный орган может легче нарушать формальные требования закона, чем судья. Законодатель не может предусмотреть всех обязанностей, входящих в состав административной деятельности. В этом состоит основное начало административной организации. Если основным началом судебной организации является независимость судей, гарантированная их несменяемостью, то основным началом административной организации является ответственность [150, с.85].

Проблеме подзаконности управления немало внимания уделял в своих работах Ф.В.Тарановский. В области управления государство выступает в лице своих органов не в роли посредника, каковым оно является в суде, особенно гражданском, а в качестве активного деятеля. Юридической регламентации и нормировке административная деятельность поддается не сразу и нелегко. К этой сфере деятельности нередко относят правило: «цель оправдывает средства». Охрана престижа государственной власти на практике нередко приводит к отстаиванию авторитета конкретных лиц и покрывает их беззаконие и произвол. По убеждению русского государствоведа, нужны века правовой культуры для того, чтобы активная деятельность государственных органов в области управления превратилась в строго подзаконную [541, с.504, 505].

Что касается судебной власти, то назначе ние ее усматривалось в восстановлении или защите права, когда оно нарушено, или в определении, кому принадлежит право, когда оно является спорным. Часто полагали, что во всех случаях судебное решение является применением общего закона к конкретному случаю. Но если судебное решение по идее есть только применение закона к частному случаю, то судья должен быть пассивным проводником закона и его деятельность исчерпывается механическим его приложением. А.Д.Градовский считал, что такой взгляд верен в общих чертах. Судебное решение должно быть основано на законе, потому что суд всегда должен руководствоваться волей законодателя, выраженной в той или иной форме. Но из этого никак не следует, чтобы деятельность судьи была пассивной. Каждый отдельный практический случай представляет собой сочетание типичного и своеобразного, требующее от судьи немалых теоретических и практических знаний для определения того, какой закон применим к данному случаю. Судебное решение требует ряда особых приемов, совокупность которых носит имя толкования законов; изъяснение смысла законов, содержащееся в судебном решении, есть особый и самостоятельный элемент права. Если постановленное решение может влиять на способ применения закона к другим однородным случаям, оно служит образцом истолкования закона. Судебная интерпретация в тех случаях, когда судебное дело восполняет пробел в законодательстве (решение по подобию), становится самостоятельным источником права, конкурирует с законодательством. Объясняя специфику судебной власти, А.Д.Градовский не допускал исполнения судебных функций органами законодательства и администрации, полагая, что законодательная власть не может ограничить себя правами судебной власти (то есть руководствоваться смыслом существующего законодательства), ее решения легко могут перейти в новые законы, применяемые с обратной силой; осуществляемая исполнительно-распорядительными органами судебная власть перестала бы быть исключительно органом закона: на нее оказывали бы сильное влияние интересы административной власти [150, с.85].

О.В.Португалов считал, что судебная власть должна иметь лишь «суждение» — без силы непосредственного действия, она должно быть строгой последовательницей закона. Взаимоотношение всех трех властей должно быть поставлено в строгое соответствие и служить непременным коррективом друг друга, ибо только взаимный контроль может способствовать уравновешиванию их действий и правильной деятельности. По его мнению, власти, признаваемые различными, должны иметь не только различные, но и независимые друг от друга органы, чтобы одна из этих властей не могла сместить другую. В этой взаимной несменяемости и контроле одной над другой и лежит весь центр тяжести разграничения властей. При таком положении все три власти, выполняя каждая в своей области и вполне независимо присущие ей функции без всякого постороннего вмешательства в свою деятельность, стоят на страже закона, проверяют и контролируют друг друга. Средство наблюдения — контроля — есть своего рода уровновешивающая величина, умеряющая противоправные действия власти. Такое мирное уравновешивающее противодействие, несомненно, приведет к нормальной деятельности государства [439, с.9, 30].

Ученые-государствоведы дореволюционной России особое внимание уделяли гарантиям правомерности правительственной власти. Правомерность последней считалась источником субъективных публичных прав граждан. Публичные права гражданина, как и частные, гарантируются судебной защитой и охраной. Сообразно особому характеру публичных прав наиболее важной формой их судебной защиты В.М.Гессен считал институт административной юстиции — своеобразную и обособленную организацию судебной власти, призванную защищать субъективные публичные права путем отмены незаконных распоряжений административной власти. Административная юстиция как следствие развития теории и практики разделения властей, выступающая как особая, своеобразная и самостоятельная форма суда, является наиболее существенной и необходимой гарантией правомерного характера правительственной власти. Подробно проанализировав французскую и немецкую теории административной юстиции, он высказался в пользу последней, основывавшейся на разграничении частного и публичного права и полагавшей основанием к возбуждению административного иска соответствующее свойство объекта правонарушения. Впрочем, с последним суждением русский государствовед соглашался не в полной мере и предлагал основывать разграничение административной юстиции от уголовной и гражданской не на особенностях нарушаемых прав, а на особенностях последствий правонарушения, осуществляемых административным иском. Этой особенностью является отмена незаконного распоряжения [137, с.221-223].

Другой существенной и необходимой гарантией правомерности правительственной власти является институт уголовной и гражданской ответственности должностных лиц — институт юридической ответственности министров. В.М.Гессен считал, что принадлежащее палате народных представителей право привлечения к уголовной ответственности министров является гарантией не только (и не столько) закономерности, сколько целесообразности правительственных актов. Юридическая ответственность дополнялась им институтом политической ответственности. Кабинет министров, обязанный отчитываться за свои действия и решения перед парламентом, всегда учитывает, что может быть смещен последним за неравномерные действия.

Господствующая в конце XIX — начале XX века немецкая доктрина исходила из двух положений, одно из которых требовало ответственности правительственной власти, а другое гласило, что правительственная власть принадлежит безответственному монарху. Английская доктрина примиряла два противоположных начала конституционализма — безответственность монарха, с одной стороны, и требование к тем, кому вверена публичная власть, принимать на себя ответственность за ее применение, — с другой. Средством примирения этих начал было предложено считать перенесение ответственности с главы государства на его советников-министров [456, с.100-123].

А.С.Алексеев придерживался иной позиции: «ответственные функции должны исходить от ответственных органов, ... к кругу ведомства безответственного органа может относиться лишь такая деятельность, которая по самой природе своей не допускает ответственности» [17, с.7]. Все правительственные акты, которые подлежат надзору и ответственности, должны исходить от подчиненных, ответственных органов; верховным, безответственным органам — монарху — должны быть подведомственны лишь верховные акты, которые в силу своей верховности не могут подлежать ничьему надзору и суду. По его мнению, если монарх как необходимый фактор правительства не только участвует в принятии верховных государственных актов, исходящих от парламента и правительства, но и при помощи административных распоряжений руководит деятельностью подчиненных органов и следит за исполнением законов, то он выполняет все эти функции при содействии и под ответственностью министра не потому, что он является суверенным органом, возвышающимся над всеми остальными, а потому, что все эти функции входят в компетенцию всякого правительства. Монархической власти невозможно приписывать какие-либо иные свойства, кроме тех, которые заключаются в понятии органа государства.

Противоположную позицию в данном вопросе отстаивал его однофамилец — А.А.Алексеев. Он считал, что все органы государства, в том числе и правоустанавливающие, должны быть связаны правом. Вся правительственная деятельность государства должна быть подзаконной. Все правительственные функции государства, в том числе и монарха, должны находиться в материальной согласованности с законами, должны быть с точки зрения своего содержания закономерными. Они вместе с тем должны находиться в полном соответствии и с интересами государства как целого, с теми началами общественного самоуправления, которые находят свое выражение в народном представительстве. Если же отличать управление верховное от управления подчиненного, то только на том основании, что первое означает ни что иное, как область непосредственной правительственной деятельности монарха, а второе — область действия других органов государственной власти. Исходя из этого, русский государствовед утверждал, что министр, скрепляя акты монарха, отвечает не только за то, что они формально закономерны, он ручается и за материальную согласованность с законами, за их целесообразность [11, с.49-53].

Отвечая своему оппоненту, А.С.Алексеев утверждал, что организация правового государства обусловливается началами общественного самоопределения. Народное представительство вносит это начало в область законодательства и верховного управления: оно возводит законы и верховные правительственные принципы на степень выражения воли государства как организованного народного права. Согласовать с этой волей правительственную деятельность и этим внести начало общественного самоопределения и в область подчиненного управления — задача ответственного правительства. Если в правовом государстве и существуют безответственные органы, то не существует безответственных функций и безответственных актов.

Ответственное правительство является таким же необходимым требованием правового государства, как и самое народное правительство: эти два учреждения друг друга дополняют и друг друга обусловливают. С внутренней стороны правительство представляет собой единую силу, направляемую волей государства (элемент единства); с внешней стороны оно является совокупностью множества самых разнообразных учреждений, которые стоят между собой в отношениях координации и субординации (элемент разнообразия). Эти два элемента в правительственной деятельности вызывают существование двух видов органов, через которые эта деятельность проявляется. Элемент единства представлен правительственными органами в собственном смысле — министрами, элемент разнообразия — подчиненными министрам органами — исполнительными. Министерство как солидное, гомогенное целое, объединенное общими политическими принципами, является необходимым требованием конституционного строя и институтом, существование которого проводит резкую грань между государством правовым и государством абсолютным. В отличие от традиционной английской и немецкой доктрины А.С.Алексеев считал, что министерство — не орган монарха или парламента, а слуга народа и орган государства, существующий в силу основных законов страны. Исходя из этого, министры, как и члены парламента, не подчиняются чьей бы то ни было дисциплинарной власти. По его мнению, только в конституционно-демократической монархии и может быть реализована идея правового государства, так как только тогда министры перестанут играть роль подчиненных монарху агентов или слуг парламентского большинства, а станут самостоятельными органами государства и образуют правительство, которое будет чувствовать себя вождем и доверенным народа.

Все члены государственного союза, исполняющие политические обязанности, должны быть ответственны за последствия своей деятельности, и министры не должны быть в этом отношении исключением. Как считал А.С.Алексеев, оценке суда подлежат только действия, противоречащие закону, а никак не акты, несогласованные с тем или другим политическим интересом. Государственно-правовая ответственность министров должна перестать существовать как особое учреждение раствориться в институте контроля суда над закономерностью управления. Она должна войти в общую цепь судебных учреждений страны, образуя в ней центральное звено. Наряду с судебной существует и парламентарная ответственность, которую несут министры за нецелесообразность своего поведения [17, с.21-25, 50-55].

Некоторые ученые считали, что вся реальная сила в государстве — на стороне исполнительной власти, и что одна ответственность министров недостаточно гарантирует личную свободу граждан. В качестве особой формы контроля они выдвигали требование самостоятельного местного самоуправления, которое отправлялось бы не чиновниками, а независимыми лицами с обеспеченным состоянием и достаточным образованием, способных нести добровольно и безвозмездно почетные должности как доверенные лица местного населения. В самоуправлении заключается одна из главных гарантий правового государства. Подобным действием местная администрация уменьшала произвол правительственных органов и парламентских партий [18, с.135].

Ф.Ф.Кокошкин гарантиями против правонарушений со стороны исполнительной власти считал: 1) право народного представительства ежегодно определять бюджет и численность армии; 2) ответственность министров перед народным представительством, выражающуюся в праве последнего делать им запросы, выражать свое мнение по поводу их действий и предавать их суду за преступления по должности, причем министры, скрепляя своей подписью все акты главы государства, отвечают в силу этого и за его действия; 3) право судебной власти в конкретных случаях проверять законность правительственных распоряжений и оставлять без исполнения распоряжения, несогласные с законом [280, с.265, 266].

Подобные идеи отстаивал А.А.Жилин, считавший, что гарантиям против произвольных действий государственных органов может быть «организация административной юстиции, контроль законодательных палат, право петиции» [183а, с.107]. Профессор Ф.В.Тарановский среди административных гарантий правомерности управления выделял надзор высших административных органов над низшими, право представления низших административных органов высшим и жалобу частных лиц на действия административных органов по инстанции [541, с.508].

Таковы основные теоретические положения принципа разделения властей, представленных в литературе российскими либеральными государствоведами. Их анализ показывает, что оценки данного принципа отличались плюрализмом мнений, что было обусловлено многообразием исходных мировоззренческих и ценностных установок, философско-методологических оснований, наличием различных исследовательских гипотез. Но в главном их оценки совпадали. Они считали, что разделение властей — это теоретический и практический принцип, исходящий из того, что для обеспечения процесса нормального функционирования государства и свободной деятельности людей должны существовать относительно независимые друг от друга власти — законодательная, исполнительная и судебная. Эффективность разделения властей, по мнению ученых-государствоведов, будет во многом зависеть от разработанного механизма сдержек и противовесов. Атрибутивные элементы этого механизма также описаны ими.

Российскими теоретиками правовой государственности разрабатывалась целая система приемов контроля за злоупотреблениями государственной администрации как одной из наиболее предрасположенной к внеправовой деятельности структур. Некоторые из них — учение об административной юстиции, о местном самоуправлении — полезны и для современной практической политики и юриспруденции, о чем свидетельствуют оценки современных исследователей [338, с.7-8; 303, с.53; 47, с.66]. Поэтому нельзя согласиться с заключением М.Н.Марченко о том, что в дореволюционной России «теория разделения властей воспринималась в основном в критическом плане» [340, с.379]. Российские государствоведы на основе критического усвоения традиции, разработали конструктивную теорию суть которой заключалась в том, чтобы не допустить сосредоточения властей в руках одного или небольшой группы лиц и тем самым предотвратить возможность ее использования одними лицами во вред другим. Эта теория выступала идеальным архетипом и алгоритмом для решения проблем реальной действительности.

В рассмотрении вопроса о суверенности власти российские государствоведы придерживались позиции, что государственная власть как верховная едина и неделима; разделить ее можно функционально. Различаются они по целям, которые осуществляет государство, и по формам, в которых действуют его органы. Различие функций законодательства, управления и суда не совпадает с различием законодательной, исполнительной и судебной властей. Это несовпадение проявляется в том, что управление представляет собой более широкое понятие, чем исполнение.

Конечно, некоторые размышления российских государствоведов по вопросу о соотношении властей, при всей их эвристической направленности, вызывают контаргументацию. Так, едва ли можно поддержать предложение поставить законодательную власть над управлением. Это привело бы к зависимости исполнительной власти от законодательной и к нарушению самого принципа разделения властей. Нарушение народным представительством компетенции исполнительной власти сводит разделение властей к чисто формальному моменту. Зависимость исполнительной власти от парламента допустима только политическая, но не юридическая. Законодательная власть выше других ветвей власти только в том смысле, что она устанавливает нормы деятельности для них. Органы законодательства занимают высшее положение в том смысле, что проявление их воли — закон — является определяющим началом, тогда как органы администрации и суда, оставаясь самостоятельными в пределах своей компетенции, могут функционировать в границах действующего права. Их деятельность должна быть подчинена праву, должна быть подзаконной. В заключение отметим, что эффективность разделения властей как способа организации государственной власти в достаточной мере была доказана российскими либералами-государствоведами. Это — необходимый компонент социальной системы, основанной на автономии личности, ее свободной деятельности в экономике и политике, либерально-демократической организации управления общественными делами.

Похожие работы