Публикации

Из истории Московской городской думы

 Важнейшей общественно-политической задачей современной российской государственности остается поиск наиболее оптимальных форм деятельности органов местного самоуправления. 

В поисках форм городского самоуправления

Важнейшей общественно-политической задачей современной российской государственности остается поиск наиболее оптимальных форм деятельности органов местного самоуправления. В ее разрешении небезынтересен опыт цветного самоуправления в России второй половины XIX - начала XX в., в том числе и деятельности городского самоуправления в Москве.

В первой половине XIX в. Москва не имела городского общественного управления. Действовавшая Шестигласная дума в составе городского головы и гласных была бесправной, ее функции сводились к выдаче средств из бюджета на нужды города. Городскими доходами полностью распоряжался комитет для лучшего устройства доходов и расходов, состоявший из правительственных чиновников, городского головы и четырех представителей от населения (поровну от дворян и купечества). Представители от населения назначались генерал-губернатором и губернским предводителем дворянства. Городской голова в расходовании средств и хозяйственной деятельности находится в полной зависимости от московской администрации.

В период подготовки и проведения крестьянской реформы 1861 г. проблемы местного самоуправления привлекли внимание либеральных кругов московского общества. В прессе велась агитация за реформу городского управления на основе бессословности и самостоятельности. Даже московское дворянство ходатайствовало о дозволении домовладельцам из дворян принять участие в городском управлении. В условиях глубокого общественно-политического разлома российского общества на рубеже 50-60-х гг. московское либеральное дворянство выдвинуло требование «возможно большего расширения выборного начала в государственной службе и большего простора, данного местному самоуправлению».

Ходатайство московских дворян поддержал и либерала но настроенный московский генерал-губернатор П. А. Тучков. Под его руководством был создан комитет по реорганизации московского городского управления (Московский комитет), в который кроме него вошли по два представителя от канцелярий генерал-губернатора и губернатора (Н. Д. Игнатьев и В. М Лосев), московских дворян (А. А. Рябинин и И. В. Селиванов), а также по одному представителю от купцов (С. Д. Ширяев) и домовладельцев (И. И. Четвериков), Хотя к разработке проекта была привлечена московская общественность, но отсутствие в комитете демократических элементов наложило отпечаток на характер городской реформы.

Проблема взаимоотношений думы с органами правительства, ее самостоятельности и независимости вызвала острые столкновения при составлении проекта в Московском комитете. Либеральные "члены комитета выдвинули положение о ее полной независимости от губернских властей. Однако консервативное чиновничество и дворянство считали, что функции органов местного самоуправления должны ограничиваться только местными хозяйственными делами, прежде всего благоустройством столицы. Каких-либо общественно политических дел органы местного самоуправления касаться не должны.

Серьезные разногласия возникли при обсуждении равноправности сословий в городском самоуправлении. Наиболее последовательные из либералов требовали бессословной организации городского самоуправления и настояли на том, чтобы в Распорядительную думу вошло 10 членов, выбиравшихся поровну от каждого из пяти сословий. В Московской думе отказались от правительственного чиновника, который должен «оживотворять» деятельность думы, а по существу быть товарищем городского головы.

В проекте Положения Московского комитета важный пунктом было предложение учредить в Москве в качестве сословного органа «Управу наемных служителей и рабочих». Но под воздействием экономических и политических обстоятельств Московский комитет все откладывал решение этого вопроса. Министр внутренних дел П. А. Валуев в своих «соображениях» по проекту Московского комитета писал: «...так как учреждение цехов наемных служителей и рабочих в настоящее время оказывается несвоевременным... то следовало бы вовсе исключить и из Московского Положения предложенную в оном Управу для упомянутых людей». Призыв министра был услышан, и наемные служители и рабочие лишились возможности участия в городском общественном самоуправлении.

Положение определило и состав «городского общества», получившего право участия в общественных делах города. В него вошли пять основных сословных групп: 1) потомственные дворяне, 2) личные дворяне, почетные граждане, в гильдии не записанные, иностранцы и других званий лица, не принадлежащие к купеческому и городским податным сословиям, 3) почетные граждане, записанные в гильдии, и купцы, 4) мещане, 5} цеховые ремесленники.

«Городское общество» формировало Общую городскую думу под председательством городского головы. В нее входили сословные старшины и 175 гласных, выбиравшихся от каждого сословия. Попытки Московского комитета образовать более широкое представительство были отвергнуты. Положение определило и состав московского населения, пользовавшегося правом голоса в Городскую думу. К ним относились представители пяти сословии, если они достигли возраста не менее 21 года (правом быть избранным в гласные думы обладали лица не моложе 25 лет), владели в Москве недвижимым имуществом или денежным капиталом и товарами, приносящими в год не менее 100 руб. дохода, и были приписаны к городу не менее двух лет. Положение лишало избирательных прав женщин, даже в том случае, если они и владели необходимым имущественным цензом.

При разработке Положения Московский комитет предлагал ограничить круг лиц при выборе городского головы. Это были «почетнейшие лица» от сословия дворян, почетные граждане, которые владели в городе собственностью в 6 тыс. руб. Такое ограничение мотивировалось тем, что «выбор в эту должность по нравственным достоинствам и общественному уважению не должен быть стесняем материальными препятствиями». Однако правительство не согласилось с таким подходом. Оно разрешило выбирать городского голову из лиц всех сословий, установив при этом имущественный ценз в 15 тыс. руб. Тем самым круг кандидатов на должность городского головы был весьма ограничен, что удовлетворяло и консерваторов и либералов. По проекту Московского комитета выборы в органы московского городского самоуправления стали двухстепенными. Все, кто владел правом голоса, составляли пять сословных «выборных собраний", каждое из которых избирало из своей среды как гласных Общей городской думы, так и должностных лиц, в городские учреждения. Двойные выборы и со словные «выборные собрания» обособляли московские сословия, а деятельность их представителей в Общей думе проходила в духе защиты своих сословных интересов.

При очевидной противоречивости многих положений московский проект все же поступил в Государственный Совет, который 20 марта 1862 r. одобрил «Положение об общественном управлении г. Москвы» и предложил министру внутренних дел П. А. Валуеву «ныне же и безотлагательно приступить к улучшению общественного управления во всех прочих городах империи, применяясь к основным началам общественного управления в Петербурге и Москве». Итак, в истории городского самоуправления Москвы открылась новая страница.

После двух лет обсуждения проекта в правительственных органах «Положение об общественном управлении г. Москвы» было утверждено. 10 апреля 1863 г. в Москве стала действовать Общая городская дума, а затем и ее исполнительный орган - Распорядительная дума, позже получившая наименование Городской управы. Городская дума была выборным всесословным органом, ее председатель становился городским головой. Он же возглавлял и Распорядительную даму, с 1872 г, - Городскую управу. При думе на общественных началах работали от 15 до 20 постоянных и временных комиссий: организационная, финансовая, транспортная, по водоснабжению, мощению и освещению улиц, по общественному здравию и общественным нуждам и т. д. В состав управы входили городской голова, его заместитель и шесть членов, возглавлявших отделения городской канцелярии, в которой работало около 50 чиновников.

Такая система московского городского самоуправления просуществовала недолго. Уже в 1862 г. одновременно с ее возникновением началась подготовка общей реформы городского самоуправления в России, Разработка проекта заняла восемь лет. В городах были образованы комиссии, но их предложения столкнулись со стремлением бюрократии поставить органы городского самоуправления под надзор администрации. Так, Городовое положение 1870 г. отвергло сословный принцип представительства, сохранив имущественный ценз. В основу избирательной системы лег принцип уплаты городским населением налогов в городскую кассу. " Кто не платит местных налогов, - заявлял Б. Н. Чичерин, - тот не должен иметь права голоса в расходах». В результате 97% населения Москвы не получили избирательных прав.

По новому Городовому положению вводилась прусская трехразрядная избирательная система. Все избиратели вносились в один общий избирательный список по нисходящей сумме уплачиваемых налогов. Затем они делились на три части, каждая из которых соответствовала трети общей суммы налогов. Каждый из трех разрядов выбирал одинаковое число гласных в думу - по 50 человек.

Что означала такая система на практике? В 1871 г. в Москве проживало 601 989 жителей. Из них избирательным правом пользовалось всего 20 579 человек, т. е. 3% населения. Но они платили городской налог в сумме 1.079019 руб. В ходе выборов на четырехлетие (1889-1892 гг.) преимущественное положение было у наиболее обеспеченных избирателей. Если в первом разряде один гласный приходился на 7 избирателей, во втором - на 37, то в третьем - на 298. Руководящую роль в Городской думе заняли купцы, фабриканты, крупные домовладельцы. Изменилась и организационная структура городского управления. Вместо Распорядительной думы образовалась Городская управа, подчиненная Городской думе, которая избирала и городского голову, продолжавшего совмещать руководство думой и подчиненной ей управой.

По новому Городскому положению городским учреждениям обещалась «самостоятельность». Однако свобода их действий осуществлялась «в пределах предоставленной власти» и «под надзором» губернатора. Положение определяло те случаи, в которых «действия и распоряжения общественного управления подлежат утверждению и наблюдению правительственных властей». Оно предусматривало создание особого административного учреждения - «Губернского по городским делам присутствия», которое состояло из 7 человек: губернатора, вице-губернатора, председателя Казенной палаты, товарища прокурора, а также городского головы, председателя земской управы и председателя мирового суда В таком учреждении губернатор становился вершителем дел городского управления.

Городовое положение 1870 г. не могло удовлетворить широкие круги населения Москвы. Среди основных изъянов избирательной системы 1870 г. выделялись, во-первых, недостаточное число избирателей по отношению к общему числу городского населения, во-вторых, равнодушие избирателей к использованию своего права.

Для выработки нового Городового положения в России были созданы губернские комитеты, в состав большинства из них вошли представители власти, а не общественного самоуправления. Многие губернские комитеты высказались за коренное изменение избирательной системы и другие прогрессивные изменения. Это встретило сопротивление власти. В результате принятое 11 июня 1892 г. Городовое положение не только не удовлетворило интересы основной массы городского населения, но и было шагом назад. Высокий избирательный ценз резко сократил круг избирателей. Избирательные права были предоставлены только крупным плательщикам городских налогов, домовладельцам, владения которых были оценены не менее 3 тыс. руб., и купцам первой гильдии, платившим налог в размере не менее 500 руб. в год. Это привело к тону, что по сравнению с 1889 г. в 1893 г. число избирателей-москвичей сократилось с 23 671 до 6260, что составило 0,66% населения Москвы. Но и из них на выборы пришли 1376 человек, или 22%. Лишенными права голоса оказались и торговцы и промышленники среднего достатка. Эта группа избирателей сократилась с 13 000 до 178 человек, т. е. в 74 раза.

Городовое положение 1892 г. сократило и число гласных Московской городской думы со 180 до 160 человек. В думу состава 1893 г. купцы провели 86 гласных, дворяне - 38, а крестьяне имещане - 13 представителей. Но и этот состав почти никогда не избирался. При слабой активности избирателей, чтобы выбрать нужное число гласных, приходилось проводить повторные выборы. Если же при двукратном голосовании в избирательных собраниях избиралось меньше двух третей необходимого количества гласных, то они пополнялись по распоряжению министра внутренних дел из состава главных предыдущего четырехлетия.

Новое Городовое положение не изменило организационной структуры думы. Но оно полностью подчинило городское управление контролю правительственной администрации. Городской голова, члены управы и состав городских комиссий утверждались губернатором, выборные лица городского управления считались состоящими на государственной службе, т. е. становились чиновниками. Реализация постановлений думы полностью зависела от санкции министра внутренних дел или губернатора. Московская дума имела право составлять общегородскую смету, но в расходовании средств решающая роль принадлежала губернатору и председателю Казенной палаты. В результате органы городского общественного управления превратились в бюрократические учреждения.

Московская городская дума одобрила Городовое положение 1892 г., приспособилась к нему и успешно ладила с царской администрацией. Так, в ]893 г. голосами промышленников и дворян новым городским головой был избран родовитый аристократ князь В. М. Голицын, имевший широкие связи при царском дворе и при дворе московского генерал-губернатора.

На выборах 1896 г. «представители купеческого сословия» завоевали 81 мандат из 120, дворяне - 7. Власть в московском городском управлении полностью перешла к торгово-промышленному сословию. Впервые на выборах выступила и получила 16 мест группа буржуазных общественных деятелей, составившая с 1905 г. основное ядро кадетов.

Проходившие в декабре 1904 г. выборы в думу обеспечили подавляющее большинство купеческо-промышленной группе. Первым актом нового состава Городской думы стала смена городского головы. Торгово-промышленную часть думы не устраивал либерально настроенный В. М. Голицын. На этот пост был избран Н. И. Гучков - крупнейший московский суконщик и финансист.

Сложными быт взаимоотношения между либералами и консерваторами, особенно в ходе выборов в Московскую думу на 1909-1912 гг. Избирательная кампания проходила в острой борьбе и при определенной активизации избирателей. Полную победу одержали сторонники октябристов и правых сил. Городским головой продолжал оставаться Н. И. Гучков, который полностью проводил через думу все требования правительственной администрации. На последующих выборах 1912 г. в Городскую думу победу праздновали кадеты. Они же одержали полную победу в Московской думе в ноябре 1916 г., получи» 149 мандатов из 160.

После Февральской революции, 19 марта 1917 г., по докладу московского городского головы М. В. Челнокова глава Временного правительства Г. Е. Львов распорядился созвать Московскую думу того состава гласных, которые были избраны осенью 1916 г.

Последнее заседание Московской городской думы, избранной по Городовому положению 1892 г., состоялось 23 июня 1917 г. Решением Московского ВРК от 5 ноября 1917 г. Московская городская дума была распущена, управление городским хозяйством поручено совету районных дум, а в марте 1918 г. передано Моссовету.

Похожие работы